Как обновлённая Конституция соотносится с международным правом?

Президент фонда «Республика», соавтор Основного закона Сергей Цыпляев и уполномоченный по правам человека в Петербурге Александр Шишлов обсуждают «синхронизацию» законодательства.

Сергей Цыпляев: Высказываются две полярные точки зрения. Одна звучит так, что «мы вообще выходим из международного права, теперь делаем, что хотим, поскольку мы утверждаем приоритет Конституции и даем соответствующие права Конституционному суду». А другая точка зрения звучит, что «вообще ничего не происходит, все правильно, все нормально». На самом деле действительно есть глубокое непонимание, истина посередине. Если мы откроем Конституцию, то прочтем в нескольких статьях, что Конституция РФ имеет верховенство. Есть утверждение в ст. 15 п. 1, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Есть отдельно обсуждение, что в систему права включаются общепризнанные нормы и принципы международного права. Все это является составной частью нашей правовой системы, а если международный договор Российской Федерации устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это все есть в первой части Конституции «Основы конституционного строя», и это все сохранилось. Что нового добавили поправки, которые говорят о том, что, если решения, которые принимают межгосударственные органы, в своем толковании противоречат Конституции, то тогда действует Конституция, а решение о противоречии или не противоречии будет принимать Конституционный суд. В этом смысле приоритет Конституции был всегда, и речь о том, что мы должны выполнять любые решения независимо от того, противоречат они нашей Конституции или нет, наверное, неверное утверждение. И вокруг этого разгорается очень большая дискуссия.

Александр Шишлов: Как у правозащитника, как у уполномоченного по правам человека, у меня вызывают большое беспокойство как принятые уже изменения в Конституцию, так и изменения, которые вносятся в конституционные законы, в закон о конституционном суде. Да, наверное, истина лежит посередине, но есть существенная разница. В Конституции, действовавшей ранее, была такая формулировка: Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях, передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет за собой ограничение прав и свобод человека и не противоречит основам конституционного строя. И это положение осталось в 79-й статье, но добавлено, что такие решения межгосударственных органов в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Далее есть еще поправка в соответствующую статью о Конституционном суде и поправки в закон о Конституционном суде. Здесь есть существенная новация, которая вызывает обеспокоенность у меня именно как у государственного правозащитника, потому что возникает вопрос взаимодействия российских правовых институтов и ЕСПЧ. В соответствии с Европейской конвенцией о правах человека как раз Европейский суд может давать истолкование Конвенции по правам человека, и это никто ранее не оспаривал. А такая формулировка дает возможность для новых коллизий. Есть такой орган, Венецианская комиссия за демократию через право, консультативный орган при Совете Европы. Они как раз рассматривали запрос Комиссии по правовым вопросам Парламентской ассамблеи Совета Европы относительно поправок в российскую Конституцию, и вынесли мнение. По сути дела, там тоже выражается серьезная обеспокоенность тем, как будут применяться эти нормы. В том числе в увязке с тем, что изменяется место Конституционного суда в российской правовой системе, в частности, появляются новые механизмы лишения членов КС полномочий.

Сергей Цыпляев: Александр Владимирович, я, продолжая разговор, вернусь к конкретному примеру, который и стал в некотором смысле пробным камнем и показал противоречивость ситуации, которую мы обсуждали. У нас есть ст. 32, «Права и свободы человека и гражданина», это тоже 2-я глава, которую невозможно изменять, иначе как, принимай новую Конституцию. Там записано, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные законом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Возникла ситуация, когда некоторое количество граждан, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда, обратились с иском, что это неправильная позиция, поскольку это двойное наказание – «нас наказали, ограничили свободу за наше преступление, но тем не менее Конституция еще дает нам дополнительное наказание, поражая нас в политических правах, в активном избирательном праве». Этот вопрос прошел всю дорогу, естественно, и Конституционный суд. Потом пришел в ЕСПЧ. ЕСПЧ принимает решение, что да, они согласны с тем, что это неправильно. Я могу согласиться с существом, что да, действительно, это поражение в правах совершенно не обязательно, у нас люди в следственном изоляторе голосуют и технологически они могут голосовать, находясь в колонии. Политические права их поражать не обязательно. Но это в неизменяемой части Конституции. Это означает – а Конституция имеет верховенство – что никто не имеет права сказать, что эта часть не действует. И здесь перед страной стоит не юридическая, а политическая проблема. У нас есть два варианта действий: либо мы говорим, что мы настаиваем на этой позиции и ничего не собираемся менять в Конституции, и тогда соответствующая европейская структура типа Совета Европы должна решать, готова она видеть нас в составе с такой позицией или не готова. Либо второй вариант – мы принимаем политическое решение «да, мы готовы меняться в этой части и соответствовать европейским нормам» и тогда нужно менять Конституцию.

Конституция – это основополагающий документ, и никакое нам решение международного суда не позволяет отойти от Конституции. Да, сказано, если федеральный закон противоречит, тогда будут действовать нормы международного договора, это вытекает. Дальше возник вопрос, что в такой ситуации делать. Здесь в Конституцию внесли положение, что тогда КС должен будет решать, соответствует или не соответствует Конституции. Но как всегда там уже появляются такие люфты, и дьявол кроется в деталях, потому что статья «Полномочия Конституционного суда» говорит, что налагающие обязанности на РФ, если это противоречит, и даже в случае, если это решение противоречит основам публичного правопорядка РФ. И эта позиция уже является гораздо более расплывчатой, потому что публичный правопорядок – это вещь, которую каждый понимает по-своему. И здесь у Конституционного суда появляется большой люфт. В этой части конституционной поправки мы понимаем, что возникла гораздо более расширительная трактовка. То же самое что касается возможности отставки конституционных судей – давайте исходить из правильности или неправильности самой позиции, а потом будем говорить про нашу правоприменительную практику. И мы не можем себе позволить делать так, что мы формируем судейское сообщество, и в формировании участвуют президент, Совет Федерации, которых мы избрали – президент вносит кандидатуру, Совет Федерации назначает судью – то и процедура отрешения от должности судьи должна быть абсолютно такой же. Это должны делать публичные власти, а не внутренняя корпорация судей, как представлялось раньше, потому что дальше начинаются вопросы защиты чести мундира. Там есть позиция, что есть действие, которое совершено, и тогда принимается решение. Это соответствует американской практике, где судья Верховного суда назначается пожизненно при безупречном поведении. Если он допускает вещи, несовместимые со статусом и высоким званием суда, он отрешается от должности в порядке импичмента, точно так же публичными властями. Очень важно то, какие люди находятся в суде и в парламенте. У нас ни парламент в значительной степени, ни Конституционный суд не ощущают себя как самостоятельные органы и не ведут себя соответствующим образом, что в значительной части связано с человеческим материалом, которым они наполнены.

Александр Шишлов: С другой стороны я могу сказать, что зачастую избиратели себя не ощущают и не хотят ощущать избирателями, которые могут влиять на состав парламента. От этого и будет зависеть практика. Но есть еще один важный аспект, на мой взгляд, во всей дискуссии о взаимоотношениях российской правовой системы и международных договоров, в которые, кстати говоря, мы вступили в рамках Конституции. Если бы эти договоры противоречили Конституции, то они не могли бы вступить в силу, и они не были бы ратифицированы. На мой взгляд, еще очень важен контекст взаимоотношений с окружающим миром, как мы ощущаем себя как общество, как страна. Мы понимаем, что это мир, в котором одна страна, тем более такая крупная, Россия, может существовать отдельно без уважения к существующим международным институтам? Вопрос к каждому из нас. Как мы ощущаем себя как граждане России: как часть мира, часть Земли – или мы считаем, что Россия занимает особое, богом данное положение в мире, и нам не надо уважать международные правовые институты, в которые мы сами вступили?

Сергей Цыпляев: Представляется правильным, что мы должны все-таки, посмотрев на весь мировой опыт, строить стратегически правильные формулы, которые потом наполняются содержанием, а не то, что «давайте здесь подмажем, здесь латочку сделаем, здесь палочку подставим с учетом нашей кривой постройки это сюда скособочим». Потом выясняется, что оно падает. Еще раз подчеркну, что правильные институты, работающие в мире – возьмем даже Конституцию США – да, президент предлагает кандидатуру судьи, и мы это видели, Сенат принимает решение, и то же самое, президент входит с предложением о снятии судьи и Сенат принимает решение. Что это, говорят, за демократия, когда исполнительная и законодательная власть формирует судебную. Ответ очень простой: не каждый президент вообще назначает судью и не каждый парламент, потому что у них-то срок ограничен, это важно, и очень небольшой срок, а судьи работают бессрочно. Поэтому очень часто президенту вообще не выпадает возможность назначить хотя бы одного судью Конституционного суда. Если независимый исследователь, не знающий наши реалии, прочитает нашу Конституцию, он, конечно, скажет, что орган, у которого больше всего полномочий – это парламент. Потому что тот, кто принимает законы и тот, кто принимает бюджет, у того на самом деле власть. Но мы-то понимаем, что мы воспринимаем, и у нас в мозгу лежит совсем другая конструкция. Что у нас есть, и должен быть везде буквально непогрешимый и несменяемый вождь, и все его указания должны исполняться. Наша беда заключается в том, что даже самый рафинированный, образованный класс интеллигенции, управленческий класс, постоянно требует, чтобы президент имел возможность вмешаться в любой вопрос. Люди де-факто требуют, чтобы президент был диктатором, а не политическим лидером. У нас проблема в Большом театре – пишем письмо президенту. У нас проблема с водопроводом – пишем письмо президенту. Я прекрасно помню историю, когда проходил Общероссийский гражданский форум и ходили у нас люди, активисты, собирали подписи с просьбой в письме президенту о том, что надо объявить амнистию. Я спросил: уважаемые коллеги, вы Конституцию-то когда последний раз открывали? У нас вообще-то амнистию объявляет Государственная дума. Уполномочим. Почему мы пишем письмо президенту? Ответ был такой: ну вы же знаете, как у нас все это делается. На что я сказал: знаете, потому так и делается, потому что мы так делаем. Мы должны делать так, как правильно.

Это понимание у нас отсутствует – что все решения по Конституции у нас принимали депутаты. Президент здесь выступал только в качестве лица, вносящего предложения. И поэтому всю ответственность полностью за то, что у нас поменялось в Конституции, какие сейчас будут приниматься законы, несут депутаты Государственной думы, Совета Федерации и региональных парламентов через ратификацию двух третей которых – а они 100%-но там проголосовали – проходили все законы о поправках. И теперь то же самое – все законы будут, конечно, приниматься парламентом. Поэтому на самом деле все решения, которые сейчас происходят, у нас принимает парламент, что бы мы ни хотели, что бы мы ни говорили. И вторая вещь: я, конечно, хочу согласиться с Александром Владимировичем, если мы посмотрим Конституцию, как она была принята в 1993 году, она, конечно, была сделана на вырост. Она была в этом смысле для нас новой и удивительной, где был поставлен приоритет прав и свобод человека. Я хочу зачитать статью 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Вот, собственно говоря, вокруг чего строится вся Конституция. И когда мы разными поводами под разными обсуждениями начинаем, используя какие-то варианты, сокращать возможности граждан по реализации своих прав, будь то личные права, будь то права на управление государством – на самом деле мы отходим не только от буквы, но и в значительной степени от духа Конституции. И это та проблема, которую мы видим, в том числе, и в пакете поправок, где, на мой взгляд, самые существенные отступления – это дальнейшее расширение полномочий федерального центра в ущерб регионам и дальнейшее расширение полномочий государства в ущерб местному самоуправлению.

Александр Шишлов: Что касается духа Конституции, второй статьи – на самом деле это ключевая статья Конституции в правозащитном смысле. Я думаю, что как раз международный механизм, прежде всего ЕСПЧ, помогает нам этот дух защищать. Для меня как для государственного правозащитника сейчас самое большое беспокойство, которое вызвано новыми изменениями, конституционными и законодательными, как раз связано с тем, как будут дальше складываться отношения ЕСПЧ и России. Что говорит статистика, сколько дел идет там из России? Россия, понятно, она – самое большое государство, на первом месте Россия по числу обращений, это вполне естественно. Но вы вдумайтесь в цифры: в 2019 году в ЕСПЧ поступило 59 800 дел, из России – 15 тыс. И из этих 15 тыс. примерно треть была коммуницирована, то есть принята к рассмотрению, и многие решения были приняты. Почти во всех принятых решениях установлено, что Россия нарушила положения Европейской конвенции по правам человека. В 2019 году было вынесено 198 решений. Нарушение положений Европейской конвенции было лишь в пяти делах. Люди спустя многие годы, но все-таки смогли защитить свое достоинство, свою правоту, и получить даже материальные компенсации. Кстати говоря, не такие уж маленькие. В 2019 году, по данным Счетной палаты, более 1 млрд рублей было выплачено компенсаций. Кстати, кто их выплачивает? К сожалению, их выплачивают не те, кто нарушил права человека, не те, кто пытал людей, не те, кто избивал людей, не судьи, которые вынесли неправосудные решения. Мы с вами их оплачиваем, из государственного бюджета. О чем это говорит – о том, что международный правозащитный механизм работы помогает людям. Очень важно, чтобы он сохранил свою работоспособность в нашей ситуации. Я обещал вернуться к петербургским сюжетам, когда люди спустя многие годы смогли доказать, что они были правы, а те, кто нарушал их права, неправы, несмотря на то, что не удалось это доказать ни в административном порядке, ни в российском суде. Наверное, самые яркие ситуации связаны с нарушением права на свободу собраний. В июне было принято решение по случаю, который был еще в 2007 году. 13 лет прошло, чтобы справедливость восторжествовала. Это было избиение людей после Марша несогласных в Петербурге возле Витебского вокзала. Там страшная была история, жестокость, которую проявили сотрудники ОМОН. Говорилось, что все было сделано по закону, людей били дубинками по закону. Но это было, конечно же, не так. Наконец, сейчас это решение принято, выплачено 48 574 евро компенсации людям, которых избили сотрудники ОМОН. Поэтому то, что мы обсуждаем, это совсем не абстрактные вещи, они могут коснуться каждого человека, который столкнулся с государственной машиной и хочет защитить свои права.

Сергей Цыпляев: Возвращаясь к Конституционному суду, я хотел бы вспомнить. Сейчас принимается решение – это уже дальнейшие шаги в законодательном процессе – давайте-ка мы не будем больше публиковать и официально ссылаться на особые мнения судей КС. Снаружи должно быть все едино, монолитно, да, вы там имели свое мнение, запишите это где-то внизу в протоколе, а в публичной сфере мы никогда этого больше не услышим. Мотивируется это формально укреплением власти, но реально мы опять начинаем идти по дороге. Мы считаем на уровне инстинкта традиционно, что все единое и централизованное лучше, чем разнообразное и децентрализованное. И вдруг выясняется, что вообще-то разнообразие – это залог развития. Наличие разных точек зрения – это нормальный процесс. Таким образом удастся иногда находить правильные решения, поддерживаемые меньшинством. А большинство дружно шагает и потом падает в пропасть, как мы часто это наблюдали. В разнообразии, на самом деле, сила. И в разумной децентрализации решений тоже сила. Эпидемия показала – федерализм поневоле: разнообразие регионов, одинаковые решения, принимаемые в центре, у всех карантин в один день начинается и вдруг выясняется, что одни уже вовсю болеют, а у других еще ни одного заражения нет. Но потом, когда там у них начинается, уже надо открывать, потому что экономика больше не выдерживает, жгут надо снимать. И начинается федерализм поневоле – передача полномочий на регионы. Потому что реальная жизнь требует децентрализации, требует учета разнообразия. И наше идейное и конституционное движение в сторону дальнейшего усиления федерального центра и дальнейшей унификации, конечно, опасно с точки зрения стратегических целей и задач. И идея горизонталей пока, конечно, крайне плохо вкладывается в нашу политическую культуру, потому что мы везде стараемся строить вертикали и считаем, что это правильный ответ на вопрос. Сейчас в городе идет очередная дискуссия по поводу печальной судьбы нашего местного самоуправления, которое вообще практически не имеет ни полномочий, ни финансовых средств, по существу все решения принимаются в одном центре. Предполагается реформа финансовая, которая еще больше привяжет муниципалитет к решениям городской законодательной и исполнительной власти, и еще в большей степени сделает их зависимыми. И если мы в технологической сфере заимствуем мировой опыт и смотрим, что получается лучше у самых рядовых, то и в области социальной, общественной, тоже надо спокойно анализировать мировой опыт, да и собственный исторический опыт, и смотреть, что оказалось эффективным. Можно, конечно, придумывать оригинальные системы управления, но есть очень великий риск отправить свою страну в глубокий экономический и социальный тупик, потому что эта система в таком режиме просто не будет давать результатов. Что мы, собственно, и наблюдаем.

Александр Шишлов: Большинство далеко не всегда имеет правильную позицию. Во многих случаях мы видели, что историю движет меньшинство. Вспомните, когда-то было время, когда большинство считало, что Солнце вокруг Земли вертится, или Земля плоская, а то, что Солнечная система устроена так, как она на самом деле устроена, считало меньшинство. Некоторые даже жизнью поплатились за такую позицию. Поэтому, конечно, нужно строить такую систему, в которой слышен голос каждого. Мы начали разговор о поправках, которые дают основания для беспокойства в отношениях России и международных механизмов, в том числе правозащитных – наверное, надо не забывать о том, что трудно в XXI веке, я думаю, невозможно построить процветающую страну и обеспечить нормальную достойную жизнь каждому, если страна отделяет себя от остального мирового сообщества и не готова отстаивать свои интересы дипломатическим, мирным путем. Нам всем надо понимать, что мы живем в очень сложном, взаимосвязанном мире.

Сергей Цыпляев: Вообще-то говоря, никакой текст нам не гарантирует автоматизма, счастья, прав, свобод и выполнения этого всего. Для того, чтобы жила республика, вообще-то говоря, нужны республиканцы. Нужен республиканский народ, который понимает свою ответственность, понимает свои возможности и постоянно наблюдает за тем, что делает государство. И останавливает в тех случаях, когда государство увлекается. Постоянно держит властную машину под своим контролем, потому что ничего общество и мир не придумали. Автоматического счастья, автоматического процветания не получается. Надо работать на это всем обществом и понимать, куда нам двигаться, и что такое Россия будущего.