Александр Зимин: О механизме введения и обжалования ограничительных мер Евросоюза

Максим Морозов: В студии Максим Морозов. Сегодня я рад приветствовать адвоката, кандидата юридических наук Александра Зимина. Здравствуйте, Александр!

Александр Зимин: Здравствуйте, Максим!

Максим Морозов: Поговорим о санкциях Европейского Союза, о механизмах введения и обжалования ограничительных мер. Расскажите, пожалуйста, об особенностях самой процедуры введения санкций в отношении российских граждан и организаций.

Александр Зимин: Необходимо сразу же подчеркнуть, что

санкции не являются самостоятельной темой в политике Европейского Союза. Санкции являются неотъемлемой частью так называемых «общих вопросов внешней политики и политики безопасности», и никогда не действуют в отрыве от неё.

Поэтому, как только возникает ситуация, угрожающая общим вопросам внешней политики и политики безопасности, с точки зрения Европейского Союза, тогда Совет Европейского Союза принимает два нормативно-правовых акта. Во-первых, это само решение о том, что санкции вводятся в отношении конкретного государства, юридических и физических лиц, поддерживающих его политику. Такое решение должно быть принято членами Совета ЕС единогласно. Второе решение — так называемый имплементационный регламент. Он не отвечает на вопросы «кого?» и «за что?», он отвечает на вопрос «как именно?».

Максим Морозов: Имеет процессуальный характер.

Александр Зимин: Да, процессуально. Этот регламент процедурного характера уже принимается квалифицированным большинством из числа членов Совета Европейского Союза. Фактически, с этим имплементационным регламентом работает Еврокомиссия как постоянный исполнительный орган. Но если бы мы выделили только эти элементы механизма введения санкций, мы бы не полно обозначили действие этого механизма. Нужно заметить, что прецедентная практика суда ЕС сформулировала и третий необходимый элемент для введения санкций в отношении конкретного гражданина, либо юридического лица. А именно —

после того, как гражданин попал в санкционный список, Совет Европейского Союза в течение непродолжительного периода времени обязан проинформировать об этом, обязан предоставить право на ознакомление с досье, содержащим документы, подтверждающие основания для попадания в санкционный список, обязан заслушать ваши возражения против этого и дать им оценку.

Таким образом, третьим элементом механизма введения санкций является процедура, регламентирующая право на защиту, право на рассмотрение ваших возражений Советом Европейского Союза.

Максим Морозов: По своему масштабу то, что происходит сейчас, — это прецедент для Европейского Союза?

Александр Зимин: И да, и нет, потому что давайте будем помнить, что ЕС — это же детище Европейского экономического сообщества, а первые санкции в отношении Союза Советских Социалистических Республик, правопреемником которого является Российская Федерация, были введены ещё после того, как в Польше было введено военное положение, это 1982-1984 годы. На самом деле, ничего нового. Другой вопрос, что вы правы о масштабировании ситуации, которую мы наблюдаем сейчас. Да, такого масштаба санкций не было никогда.

Я убеждён, что никакие санкции не позволят достичь основных внешнеполитических целей Европейского Союза, хотя бы формально им декларируемых. Каких именно? Это укрепление международной безопасности, предотвращение вооружённых конфликтов и стабильность мирных процессов.

Максим Морозов: Сложно, конечно, говорить о пропорции, вопрос очень политизированный, но сколько здесь от политики, а сколько здесь от права?

Александр Зимин: Вы знаете, права здесь практически нет, а сама возможность какой-то судебной проверки решения о включении субъектов в тот или иной санкционный список появилась только после того, как был принят договор о функционировании Европейского Союза, так называемый «Лиссабонский договор» 2007 года. Этим договором были внесены широкомасштабные изменения в договор о создании ЕС, Маастрихтский договор 1992 года, Римский договор о создании Европейского экономического сообщества. Но в этом Лиссабонском договоре появились статьи 263 и 275, они предоставили возможность лицам, попавшим в санкционные списки, обращаться в суд ЕС с иском к Совету Европейского Союза по вопросам, связанным с законностью и обоснованностью применённых подсанкционных мер.

Максим Морозов: Насколько это эффективный механизм?

Александр Зимин: Отличный вопрос! Когда мы говорим об эффективности, мы всегда принимаем во внимание одно средство защиты права в сопоставлении с другим. В случае с санкциями, у нас с вами нет альтернативы, потому что даже упомянутый выше пересмотр санкционных списков — это административная процедура.

Максим Морозов: Внесудебная.

Александр Зимин: Внесудебная. Как раз она продавливается политическими мотивами.

Нет примеров исключения из санкционных списков спустя какое-то время в результате их пересмотра, осуществляемого самим Советом Европейского Союза.

Максим Морозов: За неимением гербовой пишем на обычной, – идём в суд ЕС.

Александр Зимин: Точно. Очень хорошее сравнение.

Когда мы говорим «суд Европейского Союза», мы всегда должны помнить, что это собирательный термин, он не обозначает один судебный орган. В действительности, под судом Европейского Союза поднимаются три судебных органа.

Если бы я сейчас произносил их названия, опираясь на русский перевод договора о функционировании европейского союза, я бы только запутал радиослушателей, потому что на русском языке эти три разных судебных органах звучат абсолютно одинаково.

Максим Морозов: По функционалу.

Александр Зимин: По функционалу. Так и принято разделять в нашей литературе. У нас есть суд Европейского Союза апелляционной инстанции, суд Европейского Союза первой инстанции, он же называется трибуналом справедливости, он же называется судом общей юрисдикции, и, собственно, специализированные трибуналы. Для нашего с вами разговора специализированные трибуналы совсем неинтересны, потому что за всё время существования Европейского экономического сообщества, а затем и Европейского Союза учреждён единственный трибунал – по делам государственной службы. А два других элемента собирательного термина «суд Европейского Союза», конечно, нам интересны, потому что иски об оспаривании решения Совета ЕС о включении лица в санкционный список подаются в этот трибунал справедливости или Суд ЕС первой инстанции. Пересматривает решение этого суда первой инстанции суд апелляционной инстанции. Давайте оценим эффективность. Что конкретно проверяет суд Европейского Союза? Он получает иск гражданина Иванова о том, что он включён в российский санкционный список, его активы в Евросоюзе заморожены, счета он открывать не может, въезжать не в состоянии и так далее. Что будет проверять суд?

Максим Морозов: Основания, по которым он включён.

Александр Зимин: Он будет проверять три вопроса. Первый вопрос о том, являются ли конкретные правоограничительные меры, применённые в нашем условном примере в отношении гражданина Иванова, направленными на достижение ранее упомянутых общих целей для внешней политики и политики безопасности Евросоюза. То есть укрепление международной безопасности, поддержание мира и предотвращение вооружённых конфликтов. Но в практике суда ЕС любой инстанции ещё не было примера, чтобы правоограничительную меру признали несоответствующей этим трём целям.

Максим Морозов: То есть включение некоего Иванова укрепляет безопасность ЕС?

Александр Зимин: Обратного вывода пока ещё никто не сделал. Второй критерий, который будет проверяться, — могут ли считаться конкретные ограничительные меры, введённые в отношении нашего условного Иванова, уничтожающими сами права, которыми обладает Иванов? Приводят ли они Иванова в такое плачевное правовое состояние, что просто невозможно констатировать соблюдение принципа сбалансированности и пропорциональности? Вы знаете, на этот вопрос тоже пока ещё никто не ответил таким образом, что принцип сбалансированности и пропорциональности нарушен.

У нас остался только третий критерий, который даёт хоть какие-то перспективы для положительного разрешения обращения в суд Европейского Суда, положительного для российского подсанкционного субъекта. Это процедурный критерий. Достаточно ли мотивировано решение Совета Европейского Союза? Опирается ли это решение на конкретные доказательства, которые объединены в досье данного подсанкционного субъекта? Был ли субъект проинформирован о том, что он внесён в санкционный список? Дали ли ему возможность представить свои возражения? Рассмотрели ли эти возражения по существу?

То есть это процедурные вопросы, которые урегулированы статьями 41, 42, 47 Хартии «Об основных правах Европейского Союза».

Максим Морозов: То есть это узкое место, с которым и должен работать адвокат?

Александр Зимин: Узкое место. Поэтому когда наши граждане или капитаны российского бизнеса, да кто бы ни был, оценивают свои перспективы обращения в суд ЕС, пожалуйста, обратите внимание, что пока практика этого суда не подтверждает эффективность первых двух вопросов, которые проверяет суд. Только третий, процедурный, даёт какие-то надежды, даёт какие-то основания. Здесь ещё надо заметить, завершая оценку эффективности обращения в суд Европейского Союза, нужно ещё ответить на главный вопрос: а сам суд Европейского Союза считает санкции санкциями, в том смысле, в которым понимаем их мы? А мы в нашей правовой российской традиции, конечно, считаем санкциями последствия противоправного поведения конкретного субъекта.

Максим Морозов: Или всё-таки правоограничительные меры?

Александр Зимин: У нас как раз по первому блоку санкций, которые были введены в связи воссоединением Крыма и Российской Федерации, показательным является дело концерна «Алмаз-Антей». Как раз в этом деле суд ЕС высказался в том ключе, что наши санкции — это именно тот случай, когда то же самое является не тем же самым.

Максим Морозов: Как говорится, «это другое».

Александр Зимин: Да, то есть наши санкции не вводятся за конкретный акт противоправного поведения организации или гражданина. Достаточно обоснованного, обратите внимание на следующее слово, «предположения», предположения, что подсанкционный субъект может совершить в будущем такое действие, которое вступит в противоречие с общими интересами внешней политики и политики безопасности, поскольку такое предположение является обоснованным в глазах Совета ЕС, постольку можно включить этот субъект в санкционные списки. Поэтому мы можем констатировать, что законодательство ЕС и практика суда ЕС не исходят из того, что их правоограничительные меры являются санкциями за конкретное совершённое деяние. Это именно меры, направленные на сдерживание целого государства.

Максим Морозов: Александр, спасибо!

Александр Зимин: Спасибо!