Коронавирус как вызов российскому федерализму: Сергей Цыпляев vs Наталия Евдокимова

Член президентского Совета по правам человека Наталия Евдокимова и декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС Сергей Цыпляев обсуждают правовые вопросы, обострившиеся на фоне пандемии.

АУДИО И ВИДЕОВЕРСИЯ ЭФИРА В КОНЦЕ ТЕКСТА

Сергей Цыпляев: У нас сегодня с вами довольно важная тема, а именно деятельность государства в условиях чрезвычайных, а именно – эпидемия. Вообще-то говоря, когда наступают такие мобилизационные, полувоенные моменты, обычно государство начинает больше централизоваться, больше выстраиваться в такую военную организацию, а у нас центр вынужден передавать полномочия на места, потому что вдруг выясняется, что наша система управления настолько сверхцентрализована, что она не только в мирное время не может нормально работать, но даже в условиях необходимости сопротивления реальным процессам, которые отличаются в разных регионах, она не в состоянии действовать. Страна крайне разнообразна, и вы никогда не сможете в центре принимать решения, которые будут одинаково удачны для всех частей. Мы же в процессе предыдущего времени настолько увлеклись строительством вертикалей, что на каждом уровне сидит исполнитель, который ждет команды сверху, а без команды не шевелится. А команду выдавать на все субъекты федерации с учетом того, что там происходит, просто нереально. Вот мы видим, что де-факто начинается возвращение к федерализации поневоле, причем в условиях этого всего. Как вы на это смотрите?

Наталия Евдокимова: Вот смотрите, Сергей Алексеевич, была провозглашена федеративная Россия, государство как федеративная республика, и поначалу, если мы с вами вспомним 91-й год, то даже строительство вот такого федеративного государства началось с того, что стали распределять роли. Что может делать федерация, что может делать субъект Российской Федерации. Но уже тогда, когда была принята та Конституция, которую сейчас курожат, в 93-м году, мы уже увидели, что там две статьи, которые за это, собственно, отвечают. Одна статья, 71-я – это исключительные полномочия российского государства и статья 72 – это полномочия совместные. Нет полномочий, которые бы были только для субъектов Российской Федерации. Хотелось бы сказать, что все, что туда не входит – это как раз для субъектов. Там мало чего труда не входит, почти все входит. В результате законодательство Российской Федерации было построено таким образом: принимались законы Российской Федерации, а все, что можно было сделать внутри этих законов, принималось субъектами Российской Федерации. Когда я была депутатом Законодательного Собрания, это 90-е годы и начало нулевых, то тогда в Бюджетном кодексе Российской Федерации было написано, что не более 50% консолидированного бюджета Российской Федерации – а консолидированный бюджет включает в себя как бюджет Российской Федерации, так бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальные бюджеты – так вот, не более 50% должно отправляться на уровень Российской Федерации. С каждым принятием закона о бюджете Российской Федерации этот процент увеличивался. Сейчас он коло 70%. Это означает, что на уровне субъектов денег всего 30% – это включая бюджеты субъектов и муниципалов, которые на их территории находятся, муниципальных образований, всего 30%. И это означает, что субъектов Российской Федерации, которые являются донорами, то есть самодостаточными, вот я специально сегодня посмотрела – в 19-м году было только 13. Это из 83 субъектов Российской Федерации. Это вторая зацепка. Третья зацепка – огромное количество полномочий у президента Российской Федерации, который теперь может все. Да, долго не выбирались губернаторы, потом как они стали выбираться – мы с вами знаем. Они полностью зависят от центра, и никакого шага ступить не могут нынешние губернаторы, не посоветовавшись с центром. А им сейчас сказали: так, денег у вас нет, но это ваши трудности, вот принимайте решения и боритесь с коронавирусом, а если не получится, то на вас ответственность. Прав не передали, финансовые вложения, а обязанности передали. Ну, и что вы хотите?

Сергей Цыпляев: Я хочу с несколькими позициями поспорить. Ну, первое: на самом деле, модель построения федерализма у нас взята такая же, как делается почти во всем мире, никто никогда не описывает полномочия граждан и полномочия субъектов. В федеральной Конституции описываются только полномочия федерации, они ограничиваются – Конституция обязана ограничить полномочия власти. Это здесь сделано, есть четкий перечень, который говорит: вот полномочия федерации и другое вы не имеете права делать. То же самое написано про совместные, а все остальное остается за субъектами. И при этом мы прекрасно понимаем, что дело-то не в Конституции, Конституция как раз предполагает строительство горизонталей. Вы прочитаете, и вы не увидите нигде, что там строятся какие-то вертикали. Потому что даже четко в основах конституционного строя написано, что государственную власть в субъектах федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Это означает, что не могут назначаться никакие временно исполняющие обязанности из федерального центра, федеральный центр, вообще-то говоря, не имеет права вмешиваться и снимать губернаторов по недоверию. Это все уже достроено было законодательством за рамками Конституции, потому что мы психологически, куда бы мы ни пришли, мы везде желаем строить вертикаль. И это проблема, потому что у нас даже самая рафинированная интеллигенция по любому поводу пишет президенту. Задается вопрос, почему не Патриарху, почему не Папе Римскому, почему еще не кому-то, кто должен быть директором Большого Театра? Причем здесь президент? По любому поводу мы обращаемся только к президенту. Когда я был полномочным представителем, ко мне приходили: протечет подъезд – письмо президенту. Мы уверены в том, что президент должен решать любые вопросы. Если президент сегодня выйдет, например, на телевидение, бабушка спросит, почему у нас в поселке нет водопровода, а он ответит, что это не входит в мою компетенцию, этим занимается местное самоуправление, вы его сами выбрали, у вас свои налоги и так далее – то мы скажем, что президент не настоящий. Это что за президент такой, он что, приказать не может мэру? Ответ – нет, не может. В Конституции все это прописано, но мы категорически не готовы так жить и исполнять. То, что вы совершенно правильно сказали, за это время произошло самое тяжелое – уничтожено местное самоуправление как самостоятельный уровень. Там вообще нет денег, там процента три. И вот то, что вы сказали, последняя позиция, что есть попытка разделить ответственность – я говорю, не получится. Просто не получится, потому что никто не верит в самостоятельность этих субъектов, что это они принимают решения. Но что важно, конечно – все прекрасно мы понимаем, что регионы даже в условиях инфекции, вроде стандартного вируса, по положению, по состоянию крайне отличаются. И конечно приходится отпускать вожжи и давать самостоятельность регионам хоть какую-то, чтобы они делали сообразно тому, что там присутствует. Я расскажу историю уже не коронавируса, а из советских времен. XX съезд ВЛКСМ, выступает секретарь ЦК комсомола Туркмении Изгельды Патаевич Гундагдыев, и говорит, что вот мне из ЦК комсомола присылают бумагу с требованием, чтобы я направлял молодежь в деревню – люди нужны – и отчитывался, сколько молодежи я отправил в деревню. А у нас, говорит, в Туркмении, село переполнено, безработица, молодежь, традиционная жизнь – надо вытаскивать в города, надо вытаскивать на образование. Так чего я делаю, говорит Изгельды? Я, говорит, молодежь из деревни вытаскиваю в город, а в ЦК отчитываюсь, как будто я это количество отправил из города в деревню. Весь зал смеется, Горбачев смеется, а реально вот это – катастрофа централизма, когда вам кажется, что вы лучше понимаете, что вам делать, сидя где-то там в большом центре, вы вообще не понимаете все разнообразие и сложности страны и чего там происходит.

Из материалов дела:
2 апреля в обращении к гражданам Владимир Путин заявил, что субъектам и главам субъектов федерации в соответствии с его указом будут предоставлены дополнительные полномочия. Регионы сами будут принимать решения, какой режим в субъекте или его отдельных муниципалитетах вводится в соответствии с указом президента, какие учреждения и организации должны приостановить свою деятельность, а какие могут ее продолжить.

Наталия Евдокимова: Я бы вот еще хотела все-таки вернуть нас к коронавирусу.

Сергей Цыпляев: Давайте.

Наталия Евдокимова: Мы с вами даже сегодня не поручкались по этому поводу. Посмотрите, субъекты действительно разные. И вне зависимости иногда от того, доноры они, не доноры, есть у них достаточно денег, нет достаточно денег. Вот возьмем Пермский край – они меня поразили тем, что уже 30 марта был принят закон субъекта Российской Федерации, Пермского края, который поддержал малый бизнес. А именно – их освободили от арендной платы, все, что касалось государственного и муниципального имущества. Собственникам, которые давали в аренду свои площади бизнесменам, предложили налоговые послабления регионального уровня, чтобы они снизили арендную плату для таких предприятий, предложили новые рабочие места, все это законом было прописано 30 марта. Возьмем субъект Российской Федерации Санкт-Петербург, то, что мы донор, наверное, никто не сомневается, а Пермский край – это реципиент, с недостаточным бюджетным финансированием собственными ресурсами.

Сергей Цыпляев: Вопрос о донорстве Петербурга – это очень сложный вопрос, нет однозначного ответа, давайте не будем затрагивать.

Наталия Евдокимова: Хорошо, давайте не будем сейчас о нем говорить. Вот я говорю о статистике и эти статистические данные – 13 доноров, Санкт-Петербург четвертый по счету.

Сергей Цыпляев: Ну не считая, сколько денег из федерального бюджета приходит обратно, это неправильный счет.

Наталия Евдокимова: Сергей Алексеевич, мы сейчас не о том, не перебивайте меня. Значит, что происходит в нашем субъекте. Ну, малый бизнес надо поддерживать – надо поддерживать. Депутат Законодательного собрания Борис Вишневский предлагает такой закон, состоящий из одной статьи, в котором он предлагает снять на какое-то время – сейчас я даже не помню, не так важно – вообще арендную плату для арендаторов, малого бизнеса с тем, чтобы погасили это через бюджет. Ну, собственно, само себе государство погасило, как вы понимаете, потому что в бюджет идет арендная плата. И всем некоммерческим организациям, что тоже очень важно, потому что наше гражданское общество сейчас, как малый бизнес, терпит убытки очень серьезные. Финансирование прекращается, работа прекращается. И пришел проект закона, который внес губернатор в Законодательное собрание, к чести Законодательного собрания, они его приняли моментально – там было облегчение в арендной плате, правда, до 1 июля этого года, сильно сомневаюсь, что хватит времени нам справиться с коронавирусом, и некоммерческие организации при этом не были упомянуты.

Сергей Цыпляев: У нас не субъекты – элемент поддержки, а в первую очередь граждане. Если мы сейчас вернемся к финансам, поддержать всех не удастся. Так целиком, вот эти структуры, те, и так далее – аппетиты безграничны. Реально мы понимаем, что сегодня три основных направления поддержки финансовой, потом мы вернемся к федерализму. Первое – сегодня нужны деньги медицине, которую заоптимизировали так, что не осталось никаких резервов, и в эпидемиологический момент вдруг выясняется, что нечем больше усиливаться, врачи и все оборудование, которого недостаточно – туда деньги. Вторая вещь, которую придется делать – надо будет граждан просто поддерживать. Деньги надо выдавать гражданам, а не структурам, потому что сейчас встанет вопрос, что людям еду не купить. Процентов 70-80 у нас не имеют никаких вкладов, у них какой-то есть минимальный запас, но он исчерпается очень быстро. И уже третья позиция по счету – это поддержка тех структур, которые будут приносить, скажем так, товар на рынок. Дальше мы, конечно, будем видеть, что у нас все встанут в очередь в поддержку, но ведь есть только два варианта у правительства. Первое – оно может распределить деньги в бюджете, отняв у одних и дав другим, и это неизбежно. И второе – включать печатный станок. А это означает, что да, деньги будут выдаваться самым малоимущим, но рост цен будет изымать деньги у тех, естественно, у кого есть какие-то накопления, накопления будут обесцениваться. Правительство не имеет скатерти-самобранки и волшебного устройства, которое может достать все и поддержать всех. Конечно, надо перераспределять финансы, конечно, надо будет перераспределять решения вниз, обсуждается вопрос, как так получилось, что в Великобритании в свое время удалось установить демократию – потому что это же не граждане устанавливали, граждане там вообще не участвовали. Основной элемент, который описывается везде, что возник баланс власти центральной и региональной, региональные бароны смогли заставить подписать Хартию вольностей короля и смогли этот баланс удержать. Никто никого не смог задавить, ни центральная власть не смогла задавить вот этих вот региональных баронов, ни региональные бароны не смогли полностью сломать центральную власть, как это произошло, например, в Венгрии или в Польше. Вот это случайное стечение обстоятельств – оно и создало вот те предпосылки для развития достаточно свободного общества, которое потом дало невероятный скачок в экономическом развитии.

Из материалов дела:
Ряд регионов до сих пор не освоил средства из первого транша, направленного для борьбы с коронавирусом, заявил Михаил Мишустин. Кабмин выделяет субъектам очень серьезные средства, делая это на основании расчетов, которые предоставляют сами же регионы. «Во многих субъектах, по данным казначейства, кассовое исполнение ниже 10%», цитирует премьер-министра ТАСС.

Наталия Евдокимова: Передача полномочий без денег бессмысленна абсолютно. Найти деньги можно, тем более что бюджет у нас сейчас – профицитный. Более того, у нас есть фонд, так сказать, поддержки будущих поколений, или как он сейчас называется. Деньги прежде всего – а это значит, пересмотр всего налогового законодательства. Просто опять-таки деньги передать – тебе дам, потому что ты хороший, а тебе, потому что ты плохой – нет – есть у нас фонд в Российской Федерации выравнивания бюджета в субъектах Российской Федерации. Для тех самых не доноров-реципиентов, а их, как я уже сказала, слава богу, 70. Поэтому надо, прежде всего, переделать налоговое законодательство в пользу субъектов, в пользу органов местного самоуправления. Муниципальный фильтр, научились так фальсифицировать выборы, что никогда не знаешь…

Сергей Цыпляев: Муниципального фильтра достаточно, все остальное уже не играет никакой роли.

Наталия Евдокимова: Ну вот, я являюсь координатором такой мониторинговой группы от Совета по правам человека, которая смотрит за выборами в Санкт-Петербурге. Я вам должна сказать, что каждый раз совершенствуется модель выборов, так сказать, модель фальсификации. Фальсификаторы все время идут на шаг впереди нас. Коронавирус – он, собственно, стал неожиданностью для всей Земли, такое ощущение, что всем народам сказали: «Остановитесь и оглянитесь, правильно ли вы живете, может быть, что-то надо исправлять».

Сергей Цыпляев: Ну, здесь вот несколько моментов: по поводу профицитного бюджета – это было вчера. Поскольку сегодня нефть практически на нуле, мы сейчас находимся в состоянии 86-го года, после чего все развалилось просто в кратчайшие исторические сроки. Поэтому сегодня бюджет федеральный полностью зияет дырами и не надо строить иллюзий, что они могут нам дать любые вещи в любом количестве, я думаю, что, скорее всего, придется запускать печатный станок. Финансовые моменты – разные примеры приводятся, что в проклятое царское время при Александре II минимальные деньги забирала центральная казна, 20%, 20% забирала губерния, а вся остальная масса денег находилась в земствах, в местном самоуправлении, а главные статьи расходов – земцы это понимали почему-то лучше нас – это образование и здравоохранение. И вот эти вещи всегда лучше работают, если все решения принимаются как можно ближе к людям. Государственная Дума сейчас, и Совет Федерации, должны принять очень большой объем законодательства. Что не делается. Ведь, по существу, сегодня в условиях коронавируса мы реально вылетели за пределы законодательного поля регулирования. Если мы посмотрим Конституцию, там написано, что исключительной компетенцией Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека. А то, что надо находиться дома, нельзя выходить и так далее – это все права и свободы, право на перемещение, право на жилище. И то, что сегодня это явочным порядком решается в регионах по кивку – это, конечно, далекий выход за законодательство. Сейчас необходимо на федеральном уровне принимать соответствующее законодательство, которое позволяло бы в разумной мере все-таки, но в рамках закона, действовать регионам. Сегодня по Конституции за регионами, за совместным ведением закреплена только защита прав и свобод человека, но ни в коем случае не регулирование. Это все чисто федеральная компетенция. Вторая, конечно, проблема, о которой мы тоже все время забываем даже из самых лучших побуждений, я приведу пример – федеральный центр считает, что, ну ему же лучше понятно, как нужно делать, поэтому начинает своими законами влезать в каждый вопрос, который вообще никоим образом не принадлежит к федеративному уровню. Вот простой пример, была такая инициатива: давайте-ка мы сейчас примем федеральный закон, который запрещает где-бы то ни было в стране называть улицы и поселки именем Сталина, ставить памятники Сталину, и так далее, и тому подобное. У меня нет никакого желания, что называется, поддерживать саму идею постановки памятников и прочего, это вопрос идеологической работы, но федеральный уровень из самых лучших побуждений не имеет права диктовать местному самоуправлению, как ему называть улицы, какие ему ставить памятники и так далее. Работайте политически, идеологически, убеждайте, доказывайте.

Наталия Евдокимова: В Конституции Российской Федерации написано, что права человека могут быть ограничены только федеральным законом, причем при определенных обстоятельствах, в том числе чрезвычайных. Чрезвычайную ситуацию никто не объявил, и это понятно, почему. По закону о чрезвычайной ситуации все берет на себя, траты, в том числе и социальную поддержку граждан, федеральный бюджет. Плюс – региональные бюджеты, ну, региональные бюджеты, как мы уже поговорили, очень мало наполняемые. Вот это еще не объявлено. А сейчас то, что происходит, с моей точки зрения, абсолютно незаконно и неконституционно.

Из материалов дела:
В начале апреля Владимир Путин подписал закон, наделяющий правительство полномочиями вводить в стране режим чрезвычайной ситуации. Решение о принятии режима чрезвычайного положения в России в случае такой необходимости относится к компетенции координационной комиссии во главе с премьер-министром Михаилом Мишустиным, цитировало Дмитрия Пескова РИА «Новости» 3 апреля. Отвечая на вопрос, что звучат призывы о введении режима ЧП, который, в частности, предполагает возмещение компаниям выпадающих доходов из-за вынужденного простоя, Песков ответил: «Я никак не комментирую эти призывы».

Наталия Евдокимова: Я вот очень много езжу по субъектам Российской Федерации в рамках СПЧ и я вижу ситуацию с медициной, на которую сейчас свалилась очень серьезная нагрузка. Вот так называемая оптимизация, слово «оптимизация» – это, вообще-то, улучшение, если перевести, сделать оптимум – значит, улучшить. Наша оптимизация сводилась к тому, что сокращалось очень много малых медицинских учреждений. У нас везде только о цене поговорили. «Ах, вот вы тут нецелесообразны, тут на вас много надо денег тратить». Я, например, была в Иркутской области, где до ближайшего роддома 30 км, или север Карелии нашей, Архангельской области, куда «только самолетом можно долететь». Понимаете, вот эти ситуации очень серьезно сейчас сказались. Мы дооптимизировались.

Сергей Цыпляев: Конечно, нам предстоит очень сильно задуматься над многими вещами. Одну вещь мы сказали, это то, как нужно построить правильную систему управления, а вторая вещь, которая перед нами вечно стоит – это правильная расстановка приоритетов в жизни. Каждый раз мы говорим для себя, что, вот, у нас образование, вот главное – учитель, вот главное у нас – медицина, но как только дело доходит до распределения денег, все идет совершенно по-другому. Мы совершенно неверно оцениваем угрозы, которые есть национальной безопасности, нам постоянно мерещится, что не сегодня-завтра тут все придут и нас захватят, хотя непонятно, зачем, и кому нужны все эти расходы, особенно теперь, как говорится, нефть захватить – ну, вот пожалуйста, теперь уже платят только за то, чтобы нефть забрали эту, потому что она никому не нужна. А вот явная, реальная угроза национальной безопасности – это эпидемия. И вдруг выясняется, что ресурсов не хватает, на самом деле под флагом оптимизации шло, конечно, сокращение расходов, где можно урезали, и даже роняли качество. Поэтому сейчас обществу в целом надо переосмыслить вообще, чего мы хотим, переосмыслить наше понимание приоритетов и сказать, что никакой процветающей, сильной страны в современном мире без образованной нации вообще быть не может, и без здоровой. И поэтому вопросы все выживания, национальной безопасности, перспективы, будущего – завязаны на то, что мы должны вот сюда вкладывать деньги, зажимая многое другое. Нас не будут уважать, если у нас не будет образованных людей, если у нас будет вот такая медицина, если у нас будут школы, где еще нет теплого туалета, и поликлиники, где нет нормальной крыши. Вот это на самом деле сегодня критерий уважения нации и понимания, что она здравая, смелая, крепкая, уверенно стоит на ногах и тогда справляется в том числе и с подобными кризисами.