Что именно предлагается изменить в Конституции? Сергей Цыпляев vs Сергей Белов

Декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС Сергей Цыпляев и декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов обсуждают, что именно предлагается изменить в Основном законе государства.

Сергей Цыпляев: У нас предстоит достаточно серьезное изменение Конституции. Вся Конституция у нас представляет 137 статей, 9 глав, из которых первая и вторая главы неизменны, и девятая. И эти главы – это приблизительно 68 статей. Чтобы менять эти главы, нужно принимать новую Конституцию очень сложной процедурой. Поэтому остается 69 статей, главы 3-8, в которые и вносятся поправки. Причем поправок довольно много, это 46 поправок на 69 статей, при этом кое-какие поправки занимают по нескольку страниц, поскольку они такие сложносоставные, «поменяем в этом пункте, добавим это». Появляются новые статьи. Теперь вопрос, что за голосование? Оно называется не всенародным, а всероссийским, это некий особый порядок, принятый именно для принятия этих поправок в Конституцию. И здесь картина следующая, чтобы граждане понимали, куда их приглашают. Конституция предусматривает, что поправки в главы 3-8 принимаются нашими парламентами. Вначале Федеральное Собрание принимает этот закон в порядке, предусмотренном для принятия конституционных законов, не менее 2/3 голосов Государственной Думы, не менее ¾ Совета Федерации. А потом поправки в закон должны получить одобрение не менее 2/3 региональных парламентов. Эта процедура уже пройдена, соответствующий закон принят вот в этом порядке. Причем я особо хочу подчеркнуть, что за принятие поправок несут ответственность депутаты, потому что они голосуют, у них право последней руки, и важно не кто предложил, а кто проголосовал. Перед историей они отвечают за все то, что сегодня сделано в этом законе. В этом законе предусмотрена особая процедура, что он вступит в силу только в том случае, если он получит одобрение на всероссийском голосовании. Принятый закон ждет момента вступления в силу в зависимости от того, как пройдет голосование.

Сергей Белов: Действительно, объем поправок довольно велик. Они касаются положений целого ряда глав с третьей по восьмую, включая и поправки в третью главу относительно территориального устройства, и в той же главе предполагается закрепить целый ряд дополнительных идейных поправок, которые связаны с некоторыми принципами государственной политики, международной политики, социальной политики в смысле политики в области социальной защиты. В этом отношении именно третья глава, которая устанавливает общие принципы устройства федеративного, территориального, дополняется частью, которая связана с функционированием государственной власти. Здесь предполагается, что и на Федерацию, и на субъекты возлагаются некоторые обязанности социального рода. Кроме того, уточняется ряд позиций по предметам ведения Российской Федерации и субъектов, это 71-72 статья. И уточняются требования к высшим должностным лицам субъектов и руководителям федеральных государственных органов – минимальный возраст, наличие исключительно гражданства Российской Федерации, запрет иметь и открывать им счета и вклады в иностранных государствах. В той же главе предполагается уточнение относительно соотношения тех обязательств, которые Российская Федерация принимает на себя в связи с участием в международных объединениях, в международных организациях, и положениями Конституции. Дальше поправки вносятся в главы, которые определяют конституционно-правовой статус и полномочия президента, обеих палат Федерального Собрания, правительства. Отчасти корректируются полномочия Конституционного суда – его наделяют дополнительным полномочием предварительного нормоконтроля, то есть права рассматривать законы, еще не вступившие в силу, находящиеся в процедуре законодательного процесса. И в главу восьмую, об организации местного управления в части создания единой системы публичной власти. Собственно, категория единой системы публичной власти ранее неоднократно обозначалась в решениях Конституционного суда, но здесь она предполагается уже в тексте Конституции, как часть норм, которые определяют функционирование и взаимодействие местного самоуправления и органов государственной власти.

Сергей Цыпляев: Хочу, прежде всего, сказать, что такое главы 3-8. Это главы, которые описывают федеративное устройство, что мы уже сказали, третья глава, а дальше описывают федеральную власть. Это глава государства и три ветви власти. Законодательная власть – наш парламент, Федеральное Собрание. Исполнительная власть – исполнительную власть у нас осуществляет правительство, а не президент. Глава государства у нас президент. Судебная власть. И прокуратура. Дальше глава восьмая – это местное самоуправление. То есть эти вопросы организации власти в основном и представлены в главах 3-8. Понятно, что целый ряд положений носит основополагающий, принципиальный характер, но так сложилась ситуация. Видимо, в целом Конституцию менять не хотели – а это такой уровень конституционного строя, первая глава, либо затрагивающий права и свободы человека и гражданина, это вторая глава, и там надо принимать новую Конституцию, чтобы туда что-то вносить. Эти многие позиции, в которых говорилось о семье, о боге, о суверенитете и так далее, оказались, конечно, в разделе федеративного устройства, который в первую очередь описывает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральной государственной властью и региональной государственной властью. Так сложилась ситуация. На несколько поправок я бы акцентировал внимание. Принцип такой: я бы назвал те поправки, которые мне представляются максимально желательными или целесообразными, и те поправки, которые я готов обсуждать критически, тем не менее, суть нам надо понимать. В первой части я бы, конечно, назвал бы очень важной поправку, которая убирает слово «подряд» из обсуждения вопросов, сколько сроков может одно и то же лицо занимать пост президента. Поскольку у нас возникло серьезное разногласие в понимании русского языка, многие считают, что «два срока подряд» означает «два срока подряд и больше нет», либо речь идет о том, что можно сериями, два срока с промежутками, и повторять это сколь угодно долго. Теперь четко будет прописано, что это будет только два срока. И это очень существенная, сложнейшая поправка, которую нам непросто будет удержать в нашей политической жизни, поскольку мы привыкли везде и во всем видеть бессменных, не ограниченных временем руководителей. Поэтому это принципиальнейшая поправка, так мы будем решать вопрос плановой смены власти. Вторая поправка, которую я считаю тоже правильной, хотя многие с ней не хотят соглашаться – это право президента вносить предложения об освобождении от должности судей высших судов в Совет Федерации, и Совет Федерации должен принимать такое решение. В предыдущей Конституции вопрос отрешения от должности этих судей не регулировался, и вообще понималось и так описывалось, что дальше этими вопросами будет заниматься сама судейская корпорация. Но абсолютная независимость любой ветви – это опасно, везде люди приблизительно одинаковые. И выдвижение судей осуществляется президентом, и потом Совет Федерации назначает, и процедура отрешения от должности – при совершении поступков, несовместимых с должностью судьи. Это тоже должно быть описано в законе, эта также позиция зафиксирована. И третья позиция, которая уже упоминалась Сергеем Александровичем – это то, что мы более точно прописали ситуацию, когда межгосударственные органы тех объединений, в которые мы входим в соответствии с Конституцией, принимают решения, противоречащие Конституции. Это не отменяет всего того, что написано в основах конституционного строя о примате заключенных договоров над федеральным законодательством и общепризнанных норм права. Но бывают коллизии, когда что делать, если это противоречит собственным нормам Конституции? Мы попадали в такие ситуации, это мы пропишем. А дальше уже будем принимать политическое решение – то ли мы выходим из соответствующей организации, то ли мы считаем, что это важно, замечание правильное, и мы будем менять Конституцию. Но это опять политическое решение.

Сергей Белов: Что касается двух сроков подряд – конечно, это положение действительно ужесточает требования к замещению должности президента. И многие недоумевали, о каком именно ужесточении писал Конституционный суд в заключении от 16 марта по закону о поправках в Конституцию. Я напомню, что после того, как закон прошел голосование в Государственной Думе, в Совете Федерации, был подписан президентом и одобрен в региональных законодательных органах, его конституционность проверил Конституционный суд и вынес заключение, в котором пришел к выводу, что конституционным положениям первой, второй главы и преамбуле положения этого закона поправки не противоречат. Таким полномочием Конституционный суд был наделен самим законом о поправках к Конституции и эта новая процедура, которая с теоретической точки зрения у некоторых вызывала сомнения и вопросы, потому что получается, Конституционный суд оценивает часть той Конституции, на защиту которой направлена его деятельность. Но здесь, мне кажется, и мировая практика, которая признает за конституционными судами возможность такие вопросы рассматривать, и, собственно, сам закон о поправках в Конституцию, наделяющий Конституционной суд такими полномочиями, дали Конституционному суду все основания для такого решения. Конституционный суд пришел к выводу, что здесь имеет место ужесточение требований к замещению должности президента, и изъятие из Конституции слова «подряд» делает невозможным пребывание в должности президента не последовательных двух сроков, а любых двух сроков. Больше, конечно, вопросов вызвало дополнение 81-й статьи специальной оговоркой, в которой указывалось, что это положение не распространяется на тех, кто замещает должность президента или замещал ранее на момент вступления в силу данных поправок. Собственно, поправка так называемая об обнулении сроков, которая вызвала очень много общественных дискуссий и споров. Фактически это положение, эта оговорка потребовалась в связи с тем, что если бы ее не сделали, то президент Владимир Владимирович Путин был бы вынужден прямо сейчас сложить свои полномочия, а не дожидаться 2024 года, поскольку замещение им должности президента вошло бы в противоречие с новыми конституционными формулировками.

По поводу замещения должности судей, помимо аспекта корпоративного, здесь важно, что именно для судебной власти ее деятельность оказывается не только под контролем самого профессионального сообщества судей, но и под общественным контролем. Общественный контроль всегда рассматривался в правовой теории, в теории конституционного права, как не только совместимый с принципами независимости судебной власти, но и как необходимый элемент функционирования отправления правосудия. И процедура, которая предусматривается поправками о рассмотрении вопросов об отставке судей в Совете Федерации, делает эту процедуру парламентской, то есть априори более открытой и гласной, нежели она происходила в органах судейского сообщества. Что касается участия в международных организациях и соотношения решений международных органов с положениями Конституции – Российской Федерации вовсе не обязательно выходить из какого-то международного объединения или международной организации, достаточно лишь ограничить принятие решений органами такого международного объединения тем, что входит в противоречие с положениями российской Конституции. Такие правила, такие принципы действуют не только у нас в стране. У нас они действуют в соответствии с решением Конституционного суда, вынесенным в июле 2015 года. Но, помимо нашей страны, аналогичная практика складывается во многих зарубежных странах. Если мы, например, посмотрим на Германию, то Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод рассматривается судами, в том числе федеральным Конституционным судом Германии, как правовой акт, имеющий статус федерального закона. Тем самым подчеркивается, что реализация его положений должна соответствовать Конституции как акту высшей юридической силы, акту, имеющему высшую позицию в иерархии всех нормативных актов.

Сергей Цыпляев: Я очень коротко отреагирую на последнюю ситуацию – что имеется в виду под словом «выход»? Это не является обязательным элементом. Мы можем сказать: да, мы не будем выполнять такие-то решения. Но при этом, конечно, любая организация считает, что если вы вступили в нее, то дали обязательство выполнять устав и соответствующие требования, признавать юрисдикцию – она может поставить вопрос о вашем исключении, и это тоже вполне реально. То есть это ваш выбор – либо вы настаиваете на таком подходе и идете на возможность, например, покинуть организацию, либо вы вносите соответствующие политические решения. Но это уже политическое решение во всех случаях, как себя вести, а не юридическое. А юридически вопрос такой: если Конституция действует, значит, она является главным документом со всеми вытекающими последствиями – либо такими, либо другими. Теперь, возвращаясь к трем позициям, которые были заявлены, но жизнь немножко показывает, что они идут в другую сторону. Сейчас коронавирус демонстрирует необходимость учета разнообразия условий и громадное количество полномочий раздается на места. Если мы посмотрим поправки, то расширяется исключительная компетенция федерального центра, куда отдается больше позиций. Например, полностью появляется исключительная компетенция в организации публичной власти, установлении единых правовых основ системы здравоохранения, воспитания, образования, и целый ряд позиций, которые появились. Например, мы регулируем не только федеральную госслужбу, но и госслужбу субъектов федерации, и муниципальную службу. То есть расширяются полномочия центра. Если раньше, например, кандидатура прокурора должна была быть согласована с субъектом федерации, то есть с региональной властью, то сегодня кандидатура регионального прокурора будет согласовываться с Советом Федерации. Но Совет Федерации – это федеральный орган, это принципиальная разница. И таких позиций довольно много. Мы видим, что здесь идет действие, расширяющее исключительную компетенцию Федерации, и совместное ведение. Хотя мы понимаем, что страна у нас и так достаточно централизована, выше того масштаба, который адекватен разнообразию условий и ситуаций, которая есть в стране. Это движение к дальнейшей централизации.

Позиция, которую надо знать, за которую мы предполагаем голосовать. Совет Федерации – изначально, конечно, была идея равного представительства всех субъектов федерации в этом органе. Туда отдано решение государственных вопросов по преимуществу, вопросы войны и мира, назначения судей, прокурора, отрешение от должности президента. И здесь подчеркивается именно государственный характер субъектов Российской Федерации и выдерживается их равноправие. А Государственная Дума пропорциональна населению, в первую очередь экономические вопросы, права человека, правительство, уполномоченные по правам человека и так далее. Стандартная система разделения. И вот сейчас у Совета Федерации усиливается позиция, где президент личным решением может назначать до 30-ти членов Совета Федерации, то есть появляется характер монархической организации парламента. Причем семь человек могут быть назначены бессрочно, то есть пожизненно. Эти позиции были внесены парламентом в наше Федеральное собрание на последнем этапе, и, в общем, это тяжело вписывается в республиканскую традицию и традицию того, что суверенитет и власть идет от народа, не сверху вниз, а снизу вверх – это вторая позиция. Третья позиция в этой же части – это местное самоуправление. Если исходно в послании президента было сказано: да, мы понимаем, что возникает идея публичной власти, несколько усиливается вертикаль, но при этом было предложено расширить полномочия местного самоуправления. Если мы посмотрим те поправки, которые на последнем этапе предложил парламент – он сузил полномочия местного самоуправления. А именно, из полномочий местного самоуправления убрана вообще защита общественного порядка, идеи муниципальной милиции остались в стороне. И второй момент – прописана та практика, которая есть и которая тяжело вписывается в идею местного самоуправления, что органы государственной власти будут участвовать в формировании органов местного самоуправления, в назначении и отрешении от должности должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральным законом. То есть достраивается вертикаль, и местное самоуправление в значительной степени инкорпорируется в государственную структуру, по характеру континентальной модели, а не англо-саксонской. Это ведет, как я уже сказал, к перетеканию полномочий наверх, к дальнейшей централизации и ужесточению вертикали, которая, как показывает опыт, даже в достаточно простой и понятной проблемы под названием «эпидемия» – вертикаль работает медленно, сложно и трудно. А уж тем более, когда вы развиваете экономику, инициатива, возможность движения на местах должны быть представлены. Это и есть тот дискуссионный кусок, но тем не менее мы говорим, что поправок много, они в комплекте, и придется принимать сложное решение, с одной стороны. С другой стороны, наверное, у каждого будут перевешивать те или иные соображения, как он расставляет веса, что ему кажется главным.

Сергей Белов: По поводу местного самоуправления я бы откомментировал. Конечно, подобная позиция, которую сейчас высказал Сергей Алексеевич, часто высказывается в комментариях и преподносится как ущемление местного самоуправления, его самостоятельности. Наверное, отчасти такой эффект, действительно, может случиться. Хотя местное самоуправление сейчас реально тоже зависит от государственной власти, и от этого никуда не деться. К счастью или к сожалению, но такова объективная ситуация в нашей стране. Что же касается поправок в Конституцию, то мне кажется, там появляется очень важный момент, что местное самоуправление не должно оставаться один на один с гражданами. Зачастую предоставление органам местного самоуправления каких-либо ресурсов для выполнения их полномочий зависит от государственной власти. И если местное самоуправление провозглашается совершенно независимым, то многие государственные органы эту независимость толкуют так: вы же независимые, говорят они органам местного самоуправления, вот и выкручивайтесь, как хотите. Соответственно, создание идеи закрепления в Конституции единой системы публичной власти создает определенную ответственность для государственных органов в том, чтобы органы местного самоуправления были обеспечены необходимыми ресурсами, и если они таковыми не обеспечены, то это проблема не только их, но и всей системы публичной власти, справедливого перераспределения или распределения ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для выполнения их функций и задач. Конечно, здесь есть риск определенной зависимости, но здесь, наверное, зависимость возникла не в связи с обсуждением поправок в Конституцию, отчасти она была объективно необходима, учитывая контекст функционирования местного самоуправления в нашей стране. Что касается Совета Федерации, я бы здесь усомнился в оценке Сергея Алексеевича. Я понимаю, что это именно оценка, насчет монархического характера процедуры назначения членов Совета Федерации. Я не вижу здесь посягательств на народовластие, тем более что президент сам, в общем-то, выполняет функции представителя не только народа, но и всего государства в целом. На это достаточно определенно указывают функции и полномочия, которые возложены на президента в Конституции, и в этой части участие в формировании Совета Федерации – это вовсе не посягательство на самостоятельность парламента, и тем более не на республиканскую форму управления, закрепленную в основах конституционного строя, как один из принципов организации нашего государства.

Сергей Цыпляев: Государство должно понимать важность местного самоуправления как фундамента демократического здания. И должно наделять финансами, полномочиями, независимо от того, что будет написано в этой статье – если, опять же, есть долгий государственный взгляд. Что касается Совета Федерации, там есть одна проблема, безусловно. Поскольку Совет Федерации в каком-то смысле является и контролером деятельности президента – я сказал, что он занимается отрешением от должности президента, он дает ему согласие на использование войск за рубежом, и прочее. Поэтому формирование органа тем лицом, деятельность которого будет подотчетна ему в некоторых позициях, конечно, создает некие политические и прочие сложности. И монархический не в том смысле, что мы имеем наследственную передачу власти, а в том, что это аналог формирования, как было с Палатой лордов, с Палатой пэров в Великобритании, где участвует королева в процессе. В целом я хочу сказать, что сейчас гражданам предстоит серьезная задача познакомиться со всем этим списком, понять, какие поправки являются существенными, а какие не очень. Я хотел бы заметить, что еще целый ряд поправок носит характер, наверное, пожеланий массы всяких политических структур и сил, которые хотели все самое важное для них и ценное записать в текст. Многие вещи регулировались законом. Например, требования к кандидатам на должности очень хорошо регулировались законом об основных гарантиях избирательных прав граждан и участии в референдумах. В общем, это вопрос вкуса, записывать все эти ограничения в Конституцию, утяжеляя вопросы собственности, счетов, гражданства и так далее – или оставить это все на регулирование выбранного нами парламента соответствующими законами. Целый ряд позиций, я бы сказал, что можно было бы оставить на законодателя, он вполне нормально с этим справлялся – и тем самым обеспечить Конституции определенную гибкость. Последняя, наверное, позиция, которую хочется подчеркнуть – что Конституция, конечно, не догматический текст. Председатель Конституционного суда часто говорил про живую Конституцию. Там внутри есть довольно много ручек настройки, описывается, что вот это регулируется федеральным конституционным законом, это регулируется федеральным законом. И тем самым Конституция реально подстраивается под жизнь без изменения текста по необходимости. И вторая позиция, элемент живой Конституции – это толкование Конституции, которое дает Конституционный суд, и Конституция уполномочивает Конституционный суд это делать. Поэтому, внося поправки, мы каждый раз понимаем, что это должно быть именно то, без чего действовать вряд ли нужно и удобно. И то, что мы абсолютно обществом уверены, что у этого есть целесообразность. И процедура голосования в значительной степени направлена на то, чтобы достичь позиции, которую еще Цицерон считал главной в образовании государства – это согласие в вопросе права. В обществе должно существовать согласие в вопросах права, и вся деятельность обсуждения, понимания, да и голосования направлена на то, чтобы достичь этого согласия в вопросах права в обществе.

Сергей Белов: Я бы отреагировал на концепцию «живой Конституции». Действительно, такая концепция развита в некоторых зарубежных странах, особенно в Соединенных Штатах Америки. Однако любая концепция существует в контексте правовой системы, а главное, правовой культуры, в которой она появилась и развивается. И для нашей как раз правовой культуры очень часто бывает характерен упор не на изменение толкования текста, а на изменение самого текста. Если граждане видят и понимают, что какой-то закон при принятии истолковывался в одном варианте, потом стал в процессе его применения истолковываться иначе, и в соответствии с концепцией «живой Конституции» оказался по содержанию несколько иным, несколько скорректированным – они рассматривают это как жульничество. Они рассматривают это как искажение намерения, которое было заложено в нормативный акт. Именно поэтому в нашей правовой культуре, в нашей правовой системе реже идет речь об эволюции путем так называемого преобразования Конституции, то есть изменения ее толкования без изменений текста. Скорее, речь идет о необходимости корректировать текст, и тексту правовых актов, будь то инструкция министерства или даже Конституция, все равно придается очень большое значение.