Александр Зимин: можно ли доверять закону и государству при деприватизации

Что понимается под деприватизацией? Какими особенностями характеризуется соответствующая правовая база? И с чем связаны проблемы, возникающие при рассмотрении судами такого рода споров? Актуальные вопросы деприватизации шеф-редактор Business FM Петербург Максим Морозов обсуждает с адвокатом, кандидатом юридических наук Александром Зиминым.

Максим Морозов: Сегодня у нас непростая, но актуальная тема — деприватизация. По традиции начнём с терминов и определимся, что понимается под деприватизацией.

Александр Зимин: Легальной дефиниции понятия «деприватизация» не существует. Но около 10 лет в профессиональном сообществе под деприватизацией понимается аннулирование результатов передачи имущества из федеральной собственности в собственность организаций и граждан, которая состоялась в порядке приватизации, имевшей место в 1990-х годах XX века. Сразу заметим, что деприватизация может охватывать и процесс аннулирования результатов передачи имущества, собственности субъектов Российской Федерации, и муниципальную собственность. Но у нас не хватит времени рассмотреть все случаи, поэтому мы ограничимся только вопросами, относящимися к федеральной собственности.

Максим Морозов: Модель можно масштабировать и на регионы, и на муниципалитеты.

Александр Зимин: Да, модель масштабируется на всё.

Обратим внимание на то, что деприватизация — это не то же самое, что расприватизация.

Расприватизация — это прекращение договора передачи жилого помещения в собственность граждан в порядке закона о приватизации жилья в России. При этом расприватизация — это добровольное, инициированное гражданами явление. Поэтому оно не имеет отношения к деприватизации.

Максим Морозов: Мы говорим о бизнес-активах.

Александр Зимин: Да. С предметно-практической точки зрения содержание проблемы деприватизации можно увидеть наиболее чётко при анализе тех групп исков, которые предъявляются в целях аннулирования результатов передачи имущества из федеральной в частную собственность.

Максим Морозов: Это десятки или уже сотни исков?

Александр Зимин: Количество дел значительное.

Групп исков всего три. Они охватываются понятием «деприватизации».

Первая группа — это требования о передаче в пользу Российской Федерации из незаконного владения ответчиков – ответчиками выступают граждане и организации — акций тех юридических лиц, которые были созданы в порядке приватизации государственных предприятий, подлежали поступлению в федеральную собственность, но так и не поступили. Суды рассматривают эти требования как виндикационные по правилам статей 301, 302, 303 Гражданского кодекса России. Далее мы рассмотрим эти иски более подробно и констатируем, что требования о передаче в пользу Российской Федерации из незаконного владения ценных бумаг тех организаций, которые возникли в результате приватизации, не имеют ничего общего с классической виндикацией.

Максим Морозов: Это первая категория.

Александр Зимин: Да. Вторая категория дел, кажется, при первом приближении не вызывает вопросов с точки зрения соответствия классическому пониманию исков о признании недействительными сделок о приватизации имущества. Но такие иски обязательно сопровождаются требованием о восстановлении имущественных прав Российской Федерации путём списания акций юридических лиц с лицевых счетов ответчиков и зачисления их на лицевой счёт Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Ни о какой реституции речи не идёт. Это способ защиты права, который неизвестен статьям 12, 167 Гражданского кодекса России.

Третья группа исков — это требование о признании права собственности Российской Федерации, как правило, на объект недвижимости, который не был включён в план приватизации конкретного государственного предприятия, но вместе с его активами был передан во владение частных лиц, которые позднее по записям Единого государственного реестра недвижимости стали собственниками этого объекта. Этот вопрос тоже надо упорядочить.

Забегая вперёд, скажем, что эти требования не имеют ничего общего с негаторными исками.

Максим Морозов: Какие самые востребованные и популярные?

Александр Зимин: Конечно же, первая группа. Мы приведём исторический пример того, кто попал в эту группу. Нужно отметить, что у всех трёх групп есть общий момент. В каждом из разбирательств центральным доводом истца выступает утверждение о нарушении порядка приватизации по тому законодательству, которое действовало в 1990-х годах XX века.

Если быть безукоризненно точным, то речь идёт не о всём законодательстве, а только о том, которое действовало в период с 10 ноября 1991 года по 5 ноября 1994. То есть о периоде, когда председателем Государственного комитета РСФСР по управлению государственным имуществом, а затем и Госкомимущества России был Анатолий Борисович Чубайс. Как-то совпало, что во всех одиозных сделках по приватизации обращаются именно к тому законодательству, которое действовало в обозначенный период времени.

В 90% случаев истцом выступает Генеральная прокуратура Российской Федерации. По третьей категории споров чаще всего истцом выступает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Росимущество. Здесь важно понимать, насколько актуальна эта тема для делового сообщества.

Максим Морозов: Если посмотреть новостную повестку последних 1,5-2 лет, то тема очень актуальна.

Александр Зимин: Давайте уточним.

В феврале 2024 года Российский союз промышленников и предпринимателей назвал проблему деприватизации одной из главных для крупнейших и крупных российских компаний.

Максим Морозов: Александр Шохин обещал лично обсудить эту тему с президентом страны.

Александр Зимин: Рассмотрим, в какой хронологии эта тема обсуждалась с главой государства. 25 апреля 2024 состоялся съезд РСПП. На этом заседании предполагалось обсудить вопросы, связанные с деприватизацией. Но прямой дискуссии не получилось. Поэтому всю тему с деприватизацией обсуждали на встрече с Владимиром Путиным, которая прошла в закрытом режиме 16 декабря 2024 года. Однако в средствах массовой информации появились сообщения о том, что президент дал поручение Правительству России к 1 апреля 2025 подготовить предложение о внесении изменения в законодательство, касающееся сроков исковой давности по деприватизационным разбирательствам. Из этого мы можем прийти к выводу, что проблема деприватизации ещё не осознана и, как следствие, не разрешена. Потому что согласно гражданскому законодательству в каждой из трёх упомянутых групп исков имеются нормы об исковой давности.

Прошло 30 с лишним лет! Давность истекла при любом исчислении. Мы можем, например, считать этот срок одиозно неправильно. Потому что, если смотреть с точки зрения российских судов, наша задача —помочь Генеральной прокуратуре, а не принять законное, обоснованное судебное решение. Значит, мы считаем эту давность не от момента, когда состоялась приватизационная сделка, а от момента, когда в 2021 году, спустя почти 30 лет, Генеральная прокуратура провела проверку законности приватизации какого-то государственного предприятия. То есть с момента завершения проверки.

Максим Морозов: То есть основания — это материалы проверки Генпрокуратуры?

Александр Зимин: Конечно. Поскольку это было в 2021 году XXI века, а сделка совершена в 1990-х годах XX, повторю, что любая давность истекла. Все это понимают. Но у наших судов другая точка зрения. Раз проверка закончилась в 2021 году XXI века, а иск предъявлен в пределах трёх лет, то какие ссылки на давность? Всё в порядке. Давайте разберёмся по существу, что вы нарушили. Ещё раз подчеркну, что в случае с деприватизацией давность не является сложным вопросом. Очевидно, что она истекла. Что поменяется для делового сообщества, когда вместо одной группы не применяемых судами норм об исковой давности появится другая группа тоже не применяемых норм об исковой давности?

Максим Морозов: Ситуация неопределённости.

Александр Зимин:

Проблема деприватизации в том, что она прикрывает конфискацию активов, которые, например, вообще никогда не находились в федеральной собственности, либо активов, стоимость которых на момент разрешения деприватизационного спора настолько выросла в сравнении со стоимостью, существовавшей на момент совершения приватизационной сделки, что мы с полной обоснованностью можем заявить именно о конфискации. То есть о принудительном безвозмездном изъятии активов крупнейшего и крупного российского бизнеса.

Александр Зимин: Чтобы подойти к принципиальному обсуждению сути вопроса, надо углубиться в законодательство, которое применяется при рассмотрении деприватизационных дел. А точнее в то законодательство, которое действовало в Российской Федерации в период, когда председателем Госкомимущества России был Анатолий Борисович Чубайс.

Максим Морозов: Почему здесь это принципиально?

Александр Зимин: Приватизационное законодательство сразу показывает конфликт между Президентом России Ельциным и Верховным Советом. В результате этого конфликта возникло две системы правового регулирования приватизации в России. Сейчас Генеральная прокуратура упрекает ответчиков в том, что их приватизация шла по системе, созданной Ельциным, а должна была идти по системе, созданной Верховным Советом.

Максим Морозов: Просто выбрали одно из двух.

Александр Зимин: Как говорится, бес скрыт в мелочах. Давайте к этим «мелочам» и обратимся.

Максим Морозов: Давайте обсудим нормативную базу.

Александр Зимин: Начнём разговор с закона № 1531-1 Российской Федерации от 3 июля 1991 года «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». Этот закон закрепил три типа приватизации в России или три типа правоотношений, в результате которых имущество может правомерно перейти из федеральной собственности в собственность частных субъектов. Первый тип – когда активы государственного предприятия продаются, а само государственное предприятие ликвидируется. Второй тип — когда на базе государственного предприятия создаётся акционерное общество открытого типа. Суть этого типа приватизационных правоотношений в том, что имущество государственного предприятия вносилось в уставный капитал вновь создаваемого АООТ. Государство же получало акции. Забегая вперёд, скажем, что государство никогда не должно было получить все акции, потому что существовала льгота для трудового коллектива. Помните приватизационные чеки, они же ваучеры?

Закон Российской Федерации о приватизации предусматривал, что до 30%, а более конкретная цифра определялась планом приватизации государственного предприятия, распространялось внутри трудового коллектива по закрытой подписке.

Можно было не пропить свой приватизационный чек, как это сделало немалое количество наших сограждан.

Максим Морозов: И стать миноритарным акционером.

Александр Зимин: Именно. Сейчас мы дойдём до судьбы этих миноритарных акционеров.

Максим Морозов: Которые, к сожалению, тоже пострадали.

Александр Зимин: Да, пострадали. Третий тип приватизационных правоотношений тоже не самый распространённый в России, когда государственное имущество арендовалось с правом выкупа. Далее принципиально важно понимать, что закон о приватизации закрепил статус Госкомимущества как органа общей компетенции по вопросам приватизации. Если уместна такая параллель, это что-то вроде полиции: они обязаны откликнуться на любое правонарушение, независимо от того, кто потом будет расследовать соответствующее преступление.

С точки зрения Закона о приватизации от 3 июля 1991 года, Госкомимущество было учреждено именно в качестве органа общей компетенции.

Этим же законом было предусмотрено принципиальное отличие приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий от приватизации жилья граждан. Согласно ему, приватизация жилья граждан была безвозмездным действием по отказу государства от права собственности в пользу конкретного нанимателя жилого помещения. В случае с приватизацией государственных и муниципальных предприятий — только возмездная. Собственность можно было передать только в обмен на деньги или их эквиваленты, например, приватизационные чеки. Для целей деприватизационных разбирательств, идущих сейчас, важно заметить ещё одну деталь. Закон от 3 июля 1991 года закрепил правило о том, что конкретные виды государственных предприятий и субъекты, уполномоченные принимать решение об их приватизации, закрепляются государственной программой приватизации в Российской Федерации, которую утверждает Верховный совет.

Максим Морозов: Не президент.

Александр Зимин: Не президент. Соответственно этот закон не мог применяться сразу же, потому что в 1991 году Российская Федерация всё ещё является участником Советского Союза. Когда СССР прекращает своё существование, мы становимся пореформенной Россией и входим в этот статус, обладая огромным объёмом имущества, собственником которого в том числе является Российская Федерация. Поэтому нам было необходимо разграничить это имущество на федеральную собственность, собственность субъектов и муниципальных образований. Только когда мы знаем, кто является собственником государственного предприятия, становится понятным, кто вправе принять решение.

Максим Морозов: Понятен контрагент.

Александр Зимин: Да, понятно, кто вправе принять решение о приватизации предприятия. Также издаётся второй важный нормативный проект. Это постановление Верховного совета России от 27 декабря 1991 года с №3020-1, которое разделяет всю собственность в России по перечням. Приложение 1 — на федеральную, Приложение 2 — на собственность субъектов, Приложение 3 — на муниципальную.

Максим Морозов: Списком? Или по критериям?

Александр Зимин: По критериям. Список составить невозможно.

Критерии были такого плана: если по состоянию на 1 января 1992 года предприятие имеет списочную численность свыше тысячи человек или балансовую стоимость активов свыше 50 миллионов рублей — это федеральная собственность.

Дальше для нашего разговора имеют значение Приложение 1 и Приложение 2. Потому что в первом закреплены критерии, при соблюдении которых имущество находится лишь в федеральной собственности, а во втором – в собственности субъектов Российской Федерации. Это постановление Верховного совета от 27 декабря 1991 года действует и сейчас. Оно позволило совершать предметно-практические шаги по приватизации. В свою очередь Борис Николаевич Ельцин не стал дожидаться, когда Верховный совет утвердит государственную программу приватизации. И дальше начинается интересное.

29 декабря 1991 года, через два дня после издания постановления о разграничении собственности на три уровня, издаётся приказ № 341. В нём Борис Ельцин утверждает «основные положения программы приватизации». Слова «государственной» нет: поди пойми, что это за основные положения?

Тем не менее в этих положениях очерчен круг государственных предприятий, которые надо приватизировать. Обращу внимание, что государственной программы приватизации, на основании которой приватизация возможна с точки зрения закона от 3 июля 1991 года всё ещё нет. А на 29 декабря 1991 года указом №341 появляются основные положения какой-то программы приватизации.

Максим Морозов: Негосударственной.

Александр Зимин: Именно. Ровно через месяц, 29 января 1992 года, в целях ускорения процессов приватизации в Российской Федерации издаётся указ №66. С его помощью утверждается временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в процессе приватизации в акционерное общество открытого типа. 29 декабря 1991 года мы решили, что будем приватизировать, а спустят месяц – как будем приватизировать. Зачем на госпрограмма? Пока там Верховный совет раскачается! Указ от 29 января 1992 года №66 действовал до 29 марта 2003 года. Временное положение оказалось очень стабильным. И вот в стране уже полгода во всю идёт приватизация, не предусмотренная законом о приватизации. Накануне Дня России, то есть 11 июня 1992, Верховный совет РФ издаёт постановление №2980-1, которым утверждает государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации на 1992 год. В этой программе есть пункты 2.2 и 2.3. Всё остальное можем не читать: для приватизационных исков — это беллетристика.

В пункте 2.2 постановления №2980-1 закреплены критерии, при соблюдении которых решение о приватизации государственного предприятия принимает только правительство, тогда ещё Совет министров, Российской Федерации. А в пункте 2.3 — критерии, при соблюдении которых решение о приватизации государственного предприятия принимает Госкомимущество. Это принципиально важно.

Кроме того, этим же постановлением от 11 июня 1992 года было предписано, что эти основные положения программы приватизации…

Максим Морозов: То есть эти два документа сразу же вступили в противоречие?

Александр Зимин: Верховный совет был органом съезда, действующим между съездами народных депутатов. Съезд был органом высших государственных полномочий: и представительных, и контрольных, и распорядительных. С точки зрения Конституции РСФСР 1978 года, по которой мы жили до 25 декабря 1993 года, акты Верховного совета обладали большей юридической силой, чем указы президента. Поэтому в своём постановлении Верховный совет написал, что с момента опубликования нашей государственной программы, ваша программа в виде каких-то «основных положений» действовать не должна.